Vanaf 2021 moeten colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten zelf een rechtmatigheidsverklaring afgeven bij de jaarrekening. Dat gebeurt nu nog door de externe accountant. Wat deze wijziging precies inhoudt voor het college, de accountant en andere belanghebbenden zoals de raad moet de komende tijd nog (hopelijk) duidelijk worden.

In ieder geval roept dit de vraag op hoe gemeenten grip hebben op de eigen processen en financiën oftewel hoe gemeenten ervoor zorgen dat ze “in control” zijn. Maar ook hoe gemeenten dit kunnen aantonen. Hoewel de controleverklaring van de externe accountant die lading niet (geheel) dekt, stellen sommige gemeenten dat ze in control zijn omdat “de accountant dat zegt” of “omdat de accountant een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening heeft afgegeven”. Maar hoe weten gemeenten of ze in control zijn als ze dat zelf moeten verklaren? Overigens houdt control meer in dan alleen rechtmatigheid: voor het gemak wordt hier beide begrippen door elkaar gebruikt.

Meestal wordt deze vraag beantwoord vanuit het oogpunt van de vaktechniek: in dat geval worden vaak instrumentele zaken aangehaald zoals de “administratieve organisatie”, “het stelsel van beheersmaatregelen”, “de interne controles” etc. Op zich zijn deze aspecten inderdaad van belang. Toch adviseert EFK eerst de vraag te beantwoorden wat men onder in control verstaat. Om toe te lichten wat hiermee bedoeld wordt, een voorbeeld:

De gemeente heeft de procedure ingesteld dat inkoopfacturen (uiteraard) alleen betaald mogen worden als de inkoopfactuur voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Dat betekent onder meer dat de prestatie moet zijn geleverd, tegen de afgesproken prijs en kwaliteit en dat de factuur zelf correct is (zoals dat er geen telfouten in mogen zitten). De medewerker die de inkoop heeft gedaan (de bestelling) en de prestatie heeft gecontroleerd parafeert (digitaal) de factuur af voor de verrichte controles, een medewerker van de financiële administratie doet dat voor de controle van de rekenkundige juistheid van de factuur en de budgethouder voor het toezicht op (de toets door) de inkoper. 

Stel dat de factuur in dit voorbeeld wordt geparafeerd voor alle genoemde handelingen maar dat in de praktijk deze handelingen niet of niet door iedereen daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Met andere woorden, de factuur wordt ongecontroleerd betaald. In dit voorbeeld wordt verondersteld dat de leverancier, ondanks de ontbrekende controles door de gemeente, wel een juiste inkoopfactuur heeft verzonden. De prestatie is dus geleverd, de in rekening gebrachte prijs is correct etc. De factuur blijkt dus wel terecht te zijn betaald: aan de gestelde eisen is immers voldaan.

In deze situatie kan dan bijvoorbeeld de volgende discussie ontstaan:

• De inkoopfactuur en daarmee de verantwoorde kosten zijn juist en rechtmatig. De leverancier heeft immers voldaan aan de afgesproken te leveren prestatie conform de overeengekomen prijs en kwaliteit.

• De inkoopfactuur is onjuist en onrechtmatig. De controlehandelingen die uitgevoerd hadden moeten worden om de juistheid en rechtmatigheid van de factuur te toetsen, zijn immers niet uitgevoerd.

• De inkoopfactuur is onjuist en onrechtmatig maar heeft geen verdere gevolgen omdat de inkoopfactuur wel terecht is betaald.

• De inkoopfactuur is rechtmatig omdat de factuur terecht is betaald maar niet juist omdat niet aan alle voorgeschreven eisen is voldaan inclusief de interne controles op de factuur.

In de ideale situatie is het ondubbelzinnig duidelijk wat rechtmatig is en niet zodat het helder is wat de rechtmatigheidsverklaring inhoudt en wat het college dus eigenlijk verklaart. Afhankelijk van de definitie van rechtmatigheid of juistheid, kan de uitkomst in dit voorbeeld echter anders zijn. De vraag is of dit soort keuzes en gevolgen zullen blijken uit de rechtmatigheidsverklaring. Zoals het nu naar uitziet, is dat niet de verwachting: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft aangegeven dat de commissie Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) aan de slag gaat met een nadere uitwerking zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van een modelmededeling. Een standaardtekst heeft als nadeel volgens ons dat deze nietszeggend wordt, aangezien de algemene neiging zal zijn om niet af te wijken van de standaard.

Een van de vraagpunten over de verdere uitwerking van de rechtmatigheidsverklaring is dus de definitiekwestie. In een volgende editie van EFK Gemeentegoed wordt ingegaan het kwaliteitsniveau van de rechtmatigheid (of control in bredere zin): maakt het bijvoorbeeld wat uit of de rechtmatigheid wordt vastgesteld door een medewerker interne controle van de gemeente of door de externe accountant?